从新矿产资源法看“权证分离”制度改革
◆作为矿产资源法修订一大亮点，“权证分离”强化了矿业权的物权属性，弱化了行政许可对矿业权流转合同效力的影响，力求达到“民事的归民事、行政的归行政”的立法效果
◆由“一证载两权”的“物权”+“许可”的单证混合模式转化为“权证分离”的双证分立模式，是矿产资源管理方式的重大变革，由此所带来的矿业法律秩序的调整也不可避免
◆由于“权证分离”在新修订的矿产资源法中规定得较为概括和原则，有必要在矿产资源法实施细则中对实施机关、办理条件、有效期限、违法认定、换证需求等问题统筹解决
孟磊
11月8日十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国矿产资源法》。作为一次整体性、系统性、重构性的修法，全面修改矿产资源法是贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，保障矿产资源安全，推动矿业绿色发展，以法治自然建设引领和保障改革的必然要求。从制度重构的视角来看，新修订的矿产资源法将物权登记与勘查开采许可相分离，也就是“权证分离”制度是一大亮点。
从制度设计来看“权证分离”创新之处
作为一项制度创新，“权证分离”是指将矿业权的物权属性与勘查开采的行政许可属性相分离的一种法律制度设计。在以往的“一证载两权”制度下，勘查许可证、采矿许可证既是物权证书，也是行政许可证书，一个证书同时承载了民事财产权和行政许可权两项不同权利。为了切实保护矿业权人的合法权益，同时兼顾矿政管理机关对矿产资源勘查、开采行为的行政管制，新矿产资源法实行矿业权物权登记与矿产资源勘查开采行为许可相分离的制度。
从制度设计来看，“权证分离”弱化了行政许可对矿业权流转合同效力的影响，强化了矿业权的物权属性，力求达到“民事的归民事、行政的归行政”的分离主义立法效果。“权证分离”有助于厘清国家（所有权人）、自然资源管理部门（监管者）、矿业权人（用益物权人）之间的权利和责任，有效保护矿业权人的合法权益。与此同时，也有助于进一步理顺矿业权管理思路，提高矿产资源的开发利用效率，实现市场在矿产资源配置中的决定性作用。
毋庸置疑，由“一证载两权”的“物权”+“许可”的单证混合模式转化为“权证分离”的双证分立模式，是矿产资源管理方式的重大变革，由此所产生的矿业法律秩序调整也不可避免。
矿产资源法实施细则应统筹解决五大问题
在新修订的矿产资源法中由于“权证分离”规定得较为概括和原则，笔者认为，有五方面问题需要在矿产资源法实施细则中充分考虑和妥善解决，从而使“权证分离”制度为矿业市场化改革和高质量发展奠定坚实基础。
——明确矿业权登记机关、勘查许可证和采矿许可证的实施机关。
矿产资源法第二十二条规定，设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。矿产资源法第十七条规定，矿业权出让权限划分由国务院规定。县级以上人民政府自然资源主管部门按照规定权限组织矿业权出让。根据上述规定，矿业权登记机关应为县级以上人民政府自然资源主管部门。
目前，矿业权登记和不动产统一登记是两个登记系统。按照“权证分离”的设计理念，矿业权登记是物权登记，体现物权属性；勘查许可证和采矿许可证是行政许可，体现行政权力。从不动产统一登记的定位来看，不动产统一登记应当包含矿业权登记。把矿业权登记纳入不动产统一登记，有利于矿政管理部门把工作重心转移到矿政管理和矿政服务上，矿产资源法的修改也为矿业权登记和不动产统一登记的融合提供了契机。
矿产资源法第二十二条规定，设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。同时，根据矿产资源法第三十三条规定，取得勘查许可证、采矿许可证也要报原矿业权出让部门批准。笔者认为，勘查许可证和采矿许可证的实施机关和矿业权登记机关为同一机关，为统一办理条件、提高办事效率提供了便利。
——明确矿业权登记的条件、勘查许可证和采矿许可证的办证条件。
矿产资源法第二十二条规定，设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。矿业权登记的具体办法由国务院自然资源主管部门制定。矿产资源法第三十三条规定，矿业权人依照本法有关规定取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当按照矿业权出让合同以及相关标准、技术规范等，分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证；未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。
“一证载两权”改为“权证分离”后，矿业权登记和勘查、开采许可由一次办理改为二次办理，由一个环节变成两个环节。对此，笔者认为在矿产资源法实施细则当中明确各自的办理条件，这是提高行政效率、减少办证成本、杜绝推诿扯皮、营造良好营商环境的重要抓手。
从新修订的矿产资源法的相关规定来看，矿业权登记和勘查、开采许可采用不同的条件似乎更为合理。但矿业权登记和勘查、开采许可采用不同条件的理由可能会导致拿到矿业权登记却拿不到勘查、采矿许可证，这无疑会加大矿业权人的办事成本，降低投资信心。因此，笔者认为矿业权登记和勘查、开采许可采用同一条件，且应该在出让合同中予以具体约定，以打消矿业权人对“权证分离”可能带来负面影响的担忧，提高行政效率，改善营商环境。
——明确矿业权和许可证的期限。
矿产资源法第二十四条规定，探矿权的期限为五年。探矿权期限届满，可以续期，续期最多不超过三次，每次期限为五年；续期时应当按照规定核减勘查区域面积。
采矿权的期限结合矿产资源储量和矿山建设规模确定，最长不超过三十年。采矿权期限届满，登记的开采区域内仍有可供开采的矿产资源的，可以续期；法律、行政法规另有规定的除外。
根据前述规定，矿业权是有期限的。对于勘查、开采许可证的期限，矿产资源法没有明确规定。
笔者认为，矿业权的期限，就是勘查、开采许可证的期限，这两个期限应该一致。但是如果矿业权登记和勘查、开采许可证的办理条件不同，通常勘查、开采许可证的办理条件要以矿业权登记作为前提条件，那就会出现勘查、开采许可证的期限少于矿业权期限。勘查、开采期限的减少，也会产生矿业权期限随之减少的法律问题。如果矿业权登记和勘查、开采许可证采用同一条件，这一问题将迎刃而解。
——对四类违法行为和法律责任进行准确认定。
由于“权证分离”制度的实施，没有办理矿业权登记和勘查、开采许可证而实施勘查、开采的违法行为类型，由原来的无证勘查、无证开采演化成了无权勘查、无权开采、有权无证勘查、有权无证开采、无权无证勘查、无权无证开采6种违法形态。根据矿产资源法的规定，对于无权无证勘查、无权无证开采的处罚应该分别是两种违法行为的数过并罚。在矿产资源法加大行政处罚力度的情况下，无权无证勘查、无权无证开采的处罚比原矿产资源法的处罚力度大大增加。
笔者认为，在矿产资源法实施细则中，有必要对此类违法行为是限制加重还是并罚做出具体规定。
——妥善处理好旧证和新证的关系。
矿产资源法实施后，必然会出现如何处理旧证和新证的关系问题。对矿业权人来说，旧证换新证，一证换两证，多了一个矿业权证，多了一份物权保障，他们自然有换证的需求。对于旧证换新证，是自然资源管理部门的义务，只要矿业权证还没到期，就应当予以更换。对于因行政违法被吊销矿业权许可证的相对人来说，如果申请矿业权登记，可依据法律不溯及既往的原则和有利于矿业权人的原则综合考虑，不宜简单化和绝对化。
［作者单位：中国地质大学（北京）自然资源战略发展研究院自然资源法治研究中心］
