学思践悟：以自然资源发展指数服务国土空间治理现代化
葛建平 李 孥 祝可可
党的二十届四中全会明确提出，加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。自然资源是经济社会发展的物质基础，国土是生态文明建设的空间载体，在支撑发展方式转型和保障生态安全中具有基础性、战略性地位。“十五五”开局，自然资源领域面临的战略任务更加综合、治理目标更加多元、政策协同要求更加迫切。在这一背景下，如何科学识别自然资源发展水平、系统研判资源要素对现代化进程的支撑能力，成为重要的基础性问题之一。
从单项评价走向综合指数评估
长期以来，我国自然资源管理与评价体系以要素分割、单项指标考核为主要特征，在保障资源供给、支撑经济快速发展方面发挥了重要作用。然而，随着经济发展阶段转换和资源环境约束趋紧，这种以单项要素、单一目标为导向的评价方式，局限性日益显现。一方面，传统自然资源评价体系更多聚焦资源储量规模、开发强度或短期经济贡献，在一定程度上忽视了资源利用效率、生态环境影响以及对长期可持续发展的支撑能力。另一方面，在区域差异显著、资源类型高度多样的现实条件下，单项指标难以支撑跨区域、跨资源类型的横向比较和综合研判，制约了宏观决策的科学性和精准性。
因此，自然资源发展指数应运而生，成为推动国土空间治理范式由分散走向系统的重要抓手。中国地质大学（北京）自然资源战略发展研究院近期发布《中国自然资源发展报告2024》，通过构建涵盖土地、矿产、水、海洋、生物和气候等关键资源的多维指标体系，将分散的资源要素和不同维度的治理目标纳入统一分析框架，突破了部门分割和指标碎片化的局限。这一指数体系以综合视角刻画自然资源在资源保障、经济发展、社会福祉和生态安全中的整体功能，为国土空间治理从“分项管理”向“系统治理”转型提供了重要的方法论和研判工具。
自然资源发展指数的构建与综合研判
自然资源发展指数以服务国家重大战略和高质量发展为导向，对我国自然资源发展状况进行系统构建与综合研判。
该指数体系对2015年至2023年我国自然资源发展状况进行综合刻画和阶段性研判。结果显示，在统一管理体制逐步完善和系统治理理念不断强化的背景下，我国自然资源发展总体呈现稳中向好的态势，但不同目标维度的演进节奏存在明显差异。从资源保障看，我国资源基础由阶段性承压转向稳步夯实，为经济社会发展提供更加可靠的要素支撑；从经济贡献看，自然资源的作用方式发生深刻转变，绿色低碳产业快速成长，资源配置效率持续提升，推动经济发展动能由传统消耗型向质量效率型转换；从社会维度看，自然资源惠民属性不断增强，在脱贫攻坚、城乡建设和公共服务改善中的支撑作用更加凸显；从生态成效看，自然资源管理理念实现由重开发向保护优先、系统修复转变，美丽中国建设迈出实质性步伐。
在指数构建和阶段性评估的基础上，自然资源发展指数对六类关键自然资源在2035年现代化目标情景下的发展趋势进行综合研判：我国自然资源总体发展基础较为扎实，但不同资源、不同维度之间的不均衡特征依然突出。其中，土地和水资源受制于天然禀赋约束，数量刚性压力长期存在，但在利用效率和治理水平方面具备较强提升潜力；矿产资源在规模保障和产业基础上优势明显，但绿色转型和结构优化任务依然繁重；海洋、生物和气候资源在生态质量改善和战略布局方面进展显著，但高端利用能力和产业价值释放不足的问题仍较为突出。整体来看，未来自然资源发展不再是总量不足的单一约束，而是结构不优、质量不高、效率不均的复合型挑战。这一研判结果启示我们，需要在守牢资源安全和生态安全底线的前提下，统筹推进结构优化和效率提升，才能推动国土空间治理由要素保障向系统支撑、由规模扩张向质量跃升的深层转型。
服务国土空间治理实践的重要研判工具
“十五五”时期，自然资源发展指数不仅是“怎么看”的评价工具，更应作为服务国土空间治理实践的重要分析工具。
以指数为基础，构建服务国土空间治理现代化的综合评估与决策支撑体系。“十五五”时期，应充分发挥自然资源发展指数的综合性和可比性优势，将其作为服务宏观决策的重要评估工具，嵌入自然资源相关规划编制、实施评估和政策论证全过程，推动国土空间治理由经验判断向数据支撑转变。
以指数为纽带，推动国土空间治理目标协同与政策协同。依托指数框架，加强自然资源领域内部以及与相关政策体系之间的目标协同，将资源安全、生态保护和民生改善等要求纳入统一分析视角。通过指数分析识别不同目标之间的协同关系和潜在冲突，优化政策组合；通过分析指数结果加强部门之间的信息共享和沟通协作，推动形成目标一致、措施协同、效果可评的国土空间治理格局。
以指数为工具，提升国土空间治理的精准性和差异化水平。充分利用自然资源发展指数分析结果，对不同地区、不同资源类型的发展水平和短板弱项进行识别，因地制宜制定国土空间治理重点和政策工具。
以指数为抓手，完善国土空间治理的反馈机制和能力建设。将指数分析结果纳入国土空间治理的常态化评估和反馈机制，及时反映治理成效和潜在风险，为政策优化提供依据。
［作者单位：中国地质大学（北京）自然资源战略发展研究院］
