将基础设施韧性建设纳入国土空间治理
刘玲娜 葛建平
基础设施是保障城市正常运行的生命线。“十五五”规划纲要明确提出，要提升基础设施安全韧性和运营可持续性。笔者认为，如何在非常态安全保障与常态高效运营之间构建动态平衡，在多重不确定性的冲击条件下实现基础设施最优配置，不应单纯着眼于提高单体工程的设防标准、增加设施供给，更要从国土空间全域统筹和系统治理视角出发，将韧性理念贯穿基础设施规划、建设、运营、更新和退出全过程。
提升基础设施安全韧性和运营可持续性
提升基础设施安全韧性和运营可持续性，是建设韧性城市的内在要求，也是推进国土空间治理现代化的重要内容。
当前，我国基础设施建设处于从规模扩张向结构优化、从要素驱动向创新驱动转型的关键窗口期。提升基础设施安全韧性和运营可持续性，不只是防御性投入，而是培育形成兼具社会效益与经济效益的重要资产：智能电网建设在提升供电可靠性的同时，推动新能源消纳和电力市场化改革；综合交通枢纽在增强应急疏散能力的同时，带动区域经济一体化发展；5G 等新型通信基础设施在保障网络安全的同时，赋能数字经济新业态。笔者认为，推行“一物两用、平急结合”的建设模式，可以妥善处理建设资源紧张和资金回报率偏低的现实冲突，立足做优增量、盘活存量，培育出新的经济增长点，促成高质量发展和高水平安全的良性互动。
基础设施为韧性城市建设提供了重要的物质载体，也是抵御极端风险的一道防线。随着城市发展系统的耦合性和复杂性快速提升，风险在物理空间和网络空间中跨区域、跨系统级联扩散的现象愈加频繁“，蝴蝶效应”发生的概率和强度明显增加。作为城市应对不确定性的核心能力，基础设施安全韧性和运营可持续性是在传统基础设施静态防御基础上的延伸拓展，更加强调整个系统在时间、空间及功能维度上灵活转换的动态适应能力。将韧性理念贯穿于规划、建设、管理的全生命周期，以数字化手段赋能设施运营，不仅是落实总体国家安全观的具体实践，更是构建全方位、多层次、立体化城市安全体系的重要支撑。
基础设施并非孤立存在，而是融于山水林田湖草沙一体化的国土空间。地形地貌、河湖水系、地质条件、资源承载能力、生态系统稳定性以及城镇开发格局，都会影响基础设施的安全水平。同时，基础设施布局和建设方式也会对国土空间开发强度、资源利用效率和生态安全格局产生深刻影响。实践层面，要将基础设施韧性建设纳入自然资源管理全链条，在国土空间规划、用地审批、建设监管等环节落实刚性约束，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
立足国土空间整体格局重塑基础设施韧性
提升基础设施安全韧性和运营可持续性必须坚持系统观念，立足国土空间整体格局，始终以统筹发展和安全为导向，妥善处理好当前和长远、增量和存量、工程措施和生态措施的关系，推动形成空间布局可适应、物理设施有韧性、数字系统能感知、管理机制可协同的基础设施体系。
统筹发展和安全。基础设施规划建设首先要回答“在哪里建、建多大规模、怎样建”等问题。一方面，深化资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，衔接自然灾害综合风险普查等成果，综合分析洪涝、地震、地质灾害、海洋灾害、森林草原火灾以及极端天气气候事件等风险，科学识别高风险区域、风险传导通道和薄弱节点。另一方面，强化国土空间规划对基础设施布局的引导约束，应尽量避开灾害高风险区域；确需布局的，应严格开展选址论证，合理提高设防标准，采取必要的风险防控和生态保护措施。
强化物理系统的稳定性。我国改革开放初期大规模建设的基础设施，部分已进入集中维护更新期。部分地下管网老旧、设计标准偏低，难以适应当前的安全要求。同时，建设时期不同、标准不一，存在设施之间衔接不畅、系统整合不足等问题，影响整体韧性水平。对此，应按照“分布式、多中心”原则优化规划布局，避免单点故障引发系统性瘫痪；打造具备快速改造能力的韧性空间，确保系统在遭受冲击时扛得住且恢复快，实现服务城市发展与保障生命安全的双重目标。
提升数字系统的敏捷性。加快推进基础设施的数字化升级，构建统一的应急指挥调度平台。利用物联网、大数据、人工智能等技术，对各类设施的运行状态、物资储备情况、人员流量分布进行全天候、全要素的实时监测。通过构建数字孪生城市，模拟不同灾害情景下的设施运行压力，提前发现系统的薄弱环节与瓶颈节点。在紧急状态下，数字系统能够实现跨部门、跨区域的数据共享与指令秒级下达，确保基础设施网络高效运转，避免因信息孤岛导致的指挥失灵。
增强制度系统的协同性。现有的基础设施大多采取单体设施的工程技术改造，面对多主体协同困难、转换成本高昂等现实约束，缺乏系统性的技术布局与经济平衡机制。对此，应将基础设施安全韧性和运营可持续性嵌入现有的现代化基础设施体系和韧性治理体系，加快建立跨部门协调机制和应急联动制度，明晰各部门在项目规划、建设运维、风险处置环节的权责边界，统筹推进风险前置防控与突发事件协同处置，从制度层面夯实基础设施安全韧性和运营可持续性的治理基础。
全链条支撑基础设施韧性提升
提升基础设施安全韧性和运营可持续性，应发挥自然资源管理的基础性支撑作用，统筹空间治理、生态治理、数字赋能，通过全链条施策，协同推进基础设施韧性提升。
建立基础设施风险评估机制。将安全韧性理念全面融入基础设施规划建设全过程，定期对现有基础设施进行体检，并与国土空间规划体检评估、自然资源调查监测等工作有机衔接。在国土空间规划编制实施中要充分研判各类风险因素，科学优化基础设施空间布局，主动避让地质灾害等高危区域，统筹预留应急通道、避险场地等安全空间。依托规划传导落实设防管控要求，引导适度提高关键基础设施的安全裕度与设防标准；建立健全重大基础设施项目规划阶段风险评估制度，从空间源头上筑牢韧性根基。统筹谋划传统与新型基础设施布局，促进设施互联互通、共建共享，持续提升基础设施的系统运行效能。
推动蓝绿空间与基础设施协同建设。加强山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，维护河湖行洪通道、自然岸线、湿地和重要生态廊道的完整性。合理利用公园绿地、广场和公共开放空间，在符合安全要求的前提下，复合设置应急避难、物资集散和临时服务功能。推动城市排水防涝体系与河湖水系、海绵城市和地下管网改造相衔接，形成源头减排、过程调蓄、末端排放相协调的治理体系。
构建基础设施数据底座。依托自然资源调查监测体系，加强对地表形变、地质灾害、地下水、河湖水系、海岸带和生态系统变化的动态监测。加强国土空间规划“一张图” 与城市信息模型、城市运行管理服务平台、城市生命线监测系统之间的衔接，开展多灾种、多情景虚拟仿真推演，提高风险识别、辅助决策和应急调度能力。开发智能分析预警系统，提升风险识别、态势研判和辅助决策能力。推广应用数字孪生技术，开展虚拟仿真推演，优化应急响应方案。
【第一作者单位：北京化工大学文法学院；第二作者单位：中国地质大学（北京）自然资源战略发展研究院】
